La proposition de supprimer la commune du Plateau, au nom de considérations budgétaires, administratives ou politiques, mérite mieux qu’une réaction à chaud. Si les questions soulevées sur la gestion de cette commune stratégique d’Abidjan sont légitimes, la réponse ne saurait être la remise en cause précipitée d’une institution dont l’existence, les compétences et les modalités de suppression sont encadrées par la loi.
J’ai lu, le weekend dernier, une contribution d’un internaute qui relançait le débat suscité, il y a quelques années sur le maintient ou non du Plateau en tant que commune. Je pense qu’il est toujours sain qu’un citoyen, un observateur ou un contributeur interpelle les pouvoirs publics sur le fonctionnement de nos collectivités territoriales. La décentralisation n’est ni un privilège accordé aux élus locaux ni un dispositif soustrait au contrôle des citoyens. Les mairies doivent rendre compte de leur gestion, justifier leurs choix budgétaires et démontrer leur utilité au quotidien.
Mais entre interroger les performances d’une commune et proposer sa suppression, il existe un pas que la réflexion mérite de mesurer. C’est précisément là que le débat sur le Plateau me semble prendre une direction discutable.
Le Plateau : que dit réellement la loi ?
Commençons par le droit. La loi n° 2012-1128 du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales fixe le cadre général de création, d’organisation et de suppression de ces entités en Côte d’Ivoire.
Son article 4 dispose expressément que les collectivités territoriales sont créées ou supprimées par décret pris en Conseil des ministres. L’article 8 précise que leur création repose sur plusieurs critères : le poids démographique, le niveau des infrastructures et des équipements, l’existence d’une cohésion sociale, le potentiel économique et financier, ainsi que l’étendue et le nombre de localités devant composer l’entité territoriale.
Ces critères doivent être lus pour ce qu’ils sont : les éléments d’appréciation prévus par le législateur pour la création des collectivités. Ils ne constituent pas une règle mécanique selon laquelle une commune pourrait disparaître parce qu’elle compterait peu d’habitants, présenterait un budget jugé insuffisant ou ne réaliserait pas suffisamment d’infrastructures visibles.
Le Plateau est une commune légalement constituée, située au cœur de la capitale économique ivoirienne. Son importance administrative, économique et financière ne se mesure pas uniquement au nombre de personnes qui y résident la nuit. Elle tient également à sa concentration d’institutions, de sièges d’entreprises, d’activités commerciales et de services.
Le véritable débat devrait donc porter sur son fonctionnement, son efficacité et l’articulation de ses compétences avec celles des autres collectivités. Si des insuffisances sont établies, elles doivent être corrigées. Si des textes se contredisent ou créent des chevauchements de responsabilités, ils doivent être réexaminés.
La loi doit être le point de départ de la réflexion, et non un argument que l’on invoque après avoir arrêté sa conclusion.
Un budget ne se résume pas aux bâtiments et aux routes
Le deuxième argument qui mérite d’être discuté est celui de l’utilisation du budget communal. J’ai parfois le sentiment que, dans notre appréciation de l’action publique, nous accordons une place excessive aux réalisations physiques : routes bitumées, bâtiments construits, ouvrages inaugurés et équipements que l’on peut photographier. Ces réalisations sont importantes. Personne ne saurait contester leur utilité. Mais elles ne constituent pas l’unique mesure de la performance d’une mairie.
Une commune peut investir dans la propreté, l’assainissement, l’entretien des espaces publics, l’embellissement des rues, la valorisation de son patrimoine et l’amélioration de son cadre de vie. Elle peut aussi travailler à son attractivité, promouvoir son image, attirer des visiteurs, encourager les activités économiques et accompagner les initiatives des jeunes et des femmes. La formation professionnelle, l’accompagnement de l’entrepreneuriat, la sensibilisation citoyenne, l’animation culturelle et le soutien à certaines initiatives sociales peuvent également produire des effets durables, même si leurs résultats ne prennent pas la forme d’un bâtiment flambant neuf. Une rue propre, un espace public entretenu, un environnement favorable aux commerces et une commune capable d’attirer des investisseurs constituent aussi des éléments de développement.
Cela ne signifie évidemment pas que toute dépense consacrée à la communication, à l’embellissement ou à l’animation soit automatiquement pertinente. Chaque dépense doit être justifiée, évaluée et rapprochée des résultats obtenus. Mais on ne peut pas juger l’action d’une municipalité en ne regardant que les ouvrages qu’elle a construits.
La bonne question n’est donc pas seulement : « Qu’a construit la mairie ? » Elle est aussi : « Qu’a-t-elle amélioré dans la vie des populations, dans l’attractivité de son territoire et dans la qualité des services rendus ? »
Le budget communal ne tombe pas du ciel
Il faut également rappeler une réalité financière trop souvent négligée : le budget d’une collectivité territoriale ne se comprend pas indépendamment de ses ressources et de sa capacité à les mobiliser.
Les recettes d’une commune peuvent notamment provenir de la fiscalité locale, des taxes et redevances prévues par les textes, des transferts de l’État, des subventions et d’autres ressources légalement autorisées.
La capacité de mobilisation des recettes propres est donc un indicateur important de la santé financière d’une municipalité. Mais elle ne constitue pas l’unique déterminant de son budget, puisque les transferts et les autres ressources entrent également en ligne de compte.
Dans le cas du Plateau, la question pertinente consiste à examiner les recettes réellement mobilisées, les dépenses de fonctionnement, les investissements réalisés, les besoins du territoire et les résultats obtenus. Et non, se cramponner au chiffre de 14 milliards de Fcfa. Il faudrait ainsi comparer les budgets, leur structure et leur exécution avant de tirer des conclusions sur la pertinence du maintien de la commune.
Autrement dit, si l’on estime que les ressources du Plateau sont mal utilisées, demandons des comptes. Si l’on considère que la fiscalité locale est insuffisamment mobilisée, examinons les causes et les solutions. Si les dépenses de fonctionnement paraissent excessives, analysons-les. Toutefois, la suppression d’une commune ne saurait tenir lieu de réponse automatique à une interrogation sur la performance budgétaire.
Plus de 82 000 électeurs pour un peu plus de 7 000 habitants : un débat à conduire avec prudence
C’est peut-être sur le terrain politique que la proposition de l’internaute soulève les interrogations les plus sensibles.
Le Plateau compterait un peu plus de 7 000 habitants pour plus de 82 000 électeurs inscrits, selon les chiffres avancés dans le débat. Ces données qui sont réelles posent une question légitime sur l’inscription électorale, la représentation locale et les liens entre les citoyens et le territoire dans lequel ils votent.
Mais, cette question doit être traitée dans le cadre du Code électoral et des règles qui déterminent les conditions d’inscription sur les listes électorales. Il serait rigoureux d’introduire dans la loi, une disposition qui oblige les individus à ne s’inscrire que sur la liste électorale de leur lieu de résidence vérifié.
Il faut également éviter de confondre résidence habituelle et intérêt pour un territoire. Le Plateau accueille des administrations, des entreprises, des commerces et de nombreuses activités. Des personnes qui résident ailleurs peuvent y exercer leur activité professionnelle, y posséder des intérêts économiques ou y entretenir des liens qui les conduisent à s’intéresser à sa gestion. Sans pour autant, être électrices.
En tous les cas, le débat sur le nombre d’électeurs ne doit pas servir de raccourci pour remettre en cause l’existence même de la commune.
Une autre interrogation apparaît alors : pourquoi la suppression du Plateau serait-elle la solution à privilégier, plutôt que la révision des règles électorales si celles-ci présentent des insuffisances ?
La démocratie repose sur des règles générales. Lorsqu’elles doivent être corrigées, elles doivent l’être pour tous, et non au gré des difficultés rencontrées dans une circonscription particulière.
Le risque de donner une coloration partisane à une réforme institutionnelle
Le Plateau occupe une place stratégique dans la vie économique et administrative du pays. Sa mairie représente également un enjeu électoral important.
Dans ces conditions, toute proposition visant à modifier profondément son statut mérite d’être examinée avec une vigilance particulière.
Il ne s’agit pas d’attribuer des intentions aux porteurs d’une telle proposition. Il s’agit plutôt de prévenir un risque : celui de donner le sentiment que le statut d’une collectivité territoriale pourrait être remis en cause parce que les rapports de force politiques locaux ne correspondent pas aux attentes d’un parti ou d’une majorité.
Si une commune devait perdre son statut parce qu’elle échappe durablement au contrôle politique du pouvoir central, quel précédent serait alors créé ?
Demain, une majorité différente pourrait-elle décider de modifier les règles applicables à une autre commune pour des raisons similaires ? Et sur quels critères les citoyens pourraient-ils alors juger de la neutralité des décisions de l’État ?
C’est précisément pour éviter ces dérives que les institutions doivent être protégées par des règles claires, générales et prévisibles.
Le statut d’une commune ne devrait pas devenir une variable d’ajustement des rivalités politiques.
Paris, Londres, New York : la fonction municipale reste utile
Les grandes métropoles mondiales offrent un autre enseignement. Paris, Londres et New York disposent de maires et d’organes municipaux, même si leurs architectures institutionnelles, leurs compétences et leurs relations avec les autres niveaux de gouvernement diffèrent.
Il est vrai que ces exemples ne sont pas directement transposables à la Côte d’Ivoire. Ils rappellent, néanmoins, qu’une ville concentrant des fonctions économiques, administratives et politiques importantes a besoin d’une gouvernance locale adaptée à ses réalités.
La question n’est donc pas de savoir si une commune est suffisamment grande ou suffisamment petite pour justifier l’existence d’un maire. Il faut plutôt déterminer quelle organisation permet de mieux administrer le territoire, de rendre les services nécessaires aux citoyens et d’assurer une répartition cohérente des responsabilités.
Aucune organisation administrative n’est parfaite. Mais lorsqu’elle présente des insuffisances, la première démarche devrait être de rechercher comment l’améliorer, avant d’envisager sa disparition.
District autonome et mairie du Plateau : clarifier les compétences plutôt que supprimer une institution
Le contexte actuel rend cette réflexion d’autant plus nécessaire. Les tensions autour de la parcelle située en bordure de la lagune, récemment rasée par le District autonome d’Abidjan, ont ravivé les interrogations sur les rapports entre le District et la mairie du Plateau.
Il appartient aux autorités compétentes d’établir les faits, de déterminer les responsabilités de chaque entité et de préciser les fondements juridiques des décisions prises. Il ne serait pas sérieux de tirer de cet épisode, à lui seul, une conclusion définitive sur la nécessité de maintenir ou de supprimer la commune.
La loi n° 2014-453 du 5 août 2014 portant statut du District autonome d’Abidjan précise, en son article 3, que la loi portant organisation des collectivités territoriales s’applique aux communes du District. Le fait que le Plateau appartienne au périmètre du District ne signifie donc pas, en soi, que ses compétences communales disparaissent. Ce qui doit être recherché, c’est une délimitation claire des attributions respectives, des procédures de décision et des mécanismes de règlement des différends.
Les ministères concernés, les services techniques et les autorités administratives compétentes devraient être saisis afin d’examiner les textes applicables, d’identifier les éventuelles contradictions et de proposer, si nécessaire, des clarifications législatives ou réglementaires. Si les compétences se chevauchent, clarifions-les. Si des procédures sont insuffisantes, renforçons-les. Si des transferts de compétences sont nécessaires, organisons-les dans le respect des textes.
Mais, ne transformons pas un conflit de compétences en argument pour faire disparaître l’une des institutions concernées.
Préserver les institutions au-delà des alternances politiques
Il y a, dans cette affaire, un enjeu qui dépasse largement le Plateau. Les institutions appartiennent à la République, pas aux partis politiques qui se succèdent au pouvoir. Les règles d’organisation territoriale doivent pouvoir survivre aux alternances, précisément parce qu’elles ne sont pas conçues pour satisfaire les intérêts ponctuels d’une majorité.
L’idée souvent associée à Barack Obama selon laquelle l’Afrique a besoin d’institutions fortes plutôt que d’hommes forts résume bien cette exigence. La solidité d’un État ne se mesure pas seulement à la capacité de ses dirigeants à prendre des décisions rapides. Elle se mesure aussi à leur aptitude à respecter des règles qui s’imposent à tous, y compris lorsqu’elles ne servent pas leurs intérêts immédiats.
La Côte d’Ivoire a besoin de collectivités territoriales efficaces, transparentes et responsables. Elle a également besoin de règles qui empêchent les décisions institutionnelles de devenir des instruments de règlement des rivalités politiques.
Cela suppose de pouvoir critiquer une mairie sans chercher nécessairement à la supprimer, de contester une décision du District sans remettre en cause l’ensemble de cette institution et de réformer les textes sans les façonner au gré des circonstances.
Le bon débat est celui de la réforme, pas de l’effacement
Au fond, le débat sur le Plateau peut être utile s’il nous conduit à réfléchir à l’efficacité de la décentralisation ivoirienne. Il serait pertinent de procéder à une évaluation des compétences des communes et des districts autonomes, de leurs ressources, de leurs responsabilités et de leurs mécanismes de contrôle. Il serait également utile d’examiner les modalités d’inscription sur les listes électorales et de vérifier si les règles actuelles répondent aux réalités des territoires où se concentrent les activités économiques et administratives.
Cette réflexion pourrait déboucher sur des propositions concrètes : clarification des compétences, amélioration de la coordination entre les collectivités, transparence budgétaire renforcée, évaluation des politiques publiques locales et adaptation des textes lorsque cela se révèle nécessaire. C’est là que se trouve, à mon sens, la véritable contribution au débat public.
Le Plateau peut et doit faire l’objet d’une évaluation exigeante. Mais une réforme institutionnelle ne doit jamais être le produit d’une émotion, d’une querelle de compétences ou d’un calcul électoral présumé.
Avant de supprimer une commune, encore faut-il démontrer, de manière objective, que cette suppression constitue la meilleure solution pour les citoyens, qu’elle répond à un intérêt général clairement établi et qu’elle s’inscrit dans une règle cohérente, applicable au-delà des circonstances politiques du moment.
En matière de décentralisation, comme dans bien d’autres domaines, le plus difficile n’est pas de supprimer une institution. C’est de construire un système dans lequel chacune connaît ses responsabilités, assume ses obligations et agit dans l’intérêt général. C’est ce débat-là que le Plateau devrait nous aider à ouvrir.
Franck ETTIEN
Journaliste et Politologue
